ProNATs e.V. Verein zur Unterstützung arbeitender Kinder und Jugendlicher

Das Kinder- und Jugendgesetz Boliviens im Widerstreit. Gegenwärtige Situation und Perspektiven

ProNATs hat mehrmals über das bolivianische Kinder- und Jugendgesetz berichtet, dass arbeitenden Kindern einen besseren Schutz und mehr Mitsprache verspricht. Es ist das erste Gesetz, das unter maßgeblicher Mitwirkung von Kindern und Jugendlichen zustande kam. Seit seiner Verabschiedung im Juli 2014 hat es heftige internationale Kontroversen ausgelöst. Auch das Europaparlament hat sich mehrmals damit befasst und im April 2017 eine Delegation nach Bolivien geschickt. Am heftigsten hat die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) gegen das Gesetz Stellung bezogen und von der Regierung Boliviens seine Rücknahme verlangt. Wir berichten, wie weit das Gesetz bisher umgesetzt worden ist.

Landesweiter Kongress der Kinder- und Jugendkomitees (die im Gesetz vorgesehen sind). Zu sehen ist die Delegation aus Oruro.

Treffen im Bildungsministerium zur Planung eines Programms für arbeitende Kinder. Am Pult die damalige Koordinatorin von UNATSBO.

Das Gebäude des Justizministeriums. In der ersten Etage drängen sich die Abteilungen für Kinder, Senioren und Frauen.

Arbeitende Kinder auf dem Land beim Transport von Feuerholz.

Ein junger Handwerker in Chuquisaca. In der dortigen Landschule können sie ein Handwerk lernen, um nicht emigrieren zu müssen.

Das Gesetz sieht vor, dass Kinder ab 10 bzw. 12 Jahren (je nach Arbeitsform) bei den örtlichen Kinderschutzstellen, die die Kinder bei der Durchsetzung ihrer Rechte unterstützen sollen und deshalb Ombudsstellen (span. Defensorías) genannt werden, eine Arbeitserlaubnis beantragen können. Diese soll erteilt werden, wenn an der Arbeitsstelle die Rechte der Kinder auf Gesundheit, Bildung, Freizeit und angemessene Bezahlung gewährleisten und wenn die Eltern der Arbeit ihrer Kinder zustimmen. Die Internationale Arbeitsorganisation sieht darin einen Verstoß gegen die ILO-Konvention 138, die eine Erwerbstätigkeit erst ab 15 Jahren erlaubt, egal unter welchen Bedingungen sie stattfindet. Zuletzt hat die ILO auf ihrer Jahreskonferenz im Juni 2015 gegen das Gesetz Stellung genommen.

Der negative Beschluss der ILO hat zwar nicht zur Rücknahme des Gesetzes geführt, aber er hat die Möglichkeiten beeinträchtigt, das Gesetz zugunsten der arbeitenden Kinder umzusetzen. Die für die Umsetzung des Gesetzes verantwortlichen Personen im Vizeministerium für Chancengleichheit (dem Justizministerium zugeordnet) haben konkrete Pläne insbesondere zur Qualifizierung der Ombudsstellen ausgearbeitet und ausländische Regierungen um Unterstützung ersucht. Die negative Stellungnahme der ILO hat vermutlich dazu beigetragen, dass diese Unterstützung bisher ausgeblieben und weiter schwer zu erreichen ist.

Da die bolivianische Regierung signalisiert hat, das Gesetz nicht ändern zu wollen, wird die ILO-Forderung zur Neuformulierung des Gesetzes auf schleichende Weise durchzusetzen versucht, indem das Gesetz selektiv interpretiert und Spezialprojekte auf den Weg gebracht werden, die mit der ILO-Position konform sind. Es gibt also durchaus Aktivitäten, aber die finanzielle Unterstützung durch internationale Organisationen geht bislang fast nur in eine bestimmte Richtung. Dazu zählt ein von der ILO gefördertes Projekt des Arbeitsministeriums für ein Beschäftigungsprogramm der Eltern arbeitender Kinder, um Kinder unter 14 Jahren vom Arbeiten abzuhalten. Ein anderes Projekt der bolivianischen Regierung zielt auf eine quantitative Bestandsaufnahme zur Kinderarbeit (im Rahmen des Haushaltszensus). Der Zensus basiert auf einer einseitigen Interpretation des Gesetzes, indem er nur Fragen aufnimmt, die mögliche negative Folgen der Arbeit von Kindern betreffen. Möglicherweise positive Aspekte der Arbeitserfahrung (z.B. Lernprozesse, Persönlichkeitsstärkung, Autonomie) oder Sichtweisen und Wünsche der arbeitenden Kinder, die auf Änderungen der Arbeitsbedingungen gerichtet sind, bleiben außen vor. Der Zensus orientiert sich zwar an den differenzierten Arbeitskategorien des Gesetzes, doch diese werden auf pauschale Weise verwendet, z. B. wird bei der Fischerei nicht unterschieden, ob diese als kommerzielles Unternehmen oder im Rahmen der kommunitär-familiären Wirtschaft indigener Gemeinschaften stattfindet.

Ein weiteres Projekt soll eine computergestützte Erfassung der Arbeit der Ombudsstellen ermöglichen, wobei auch Fallprüfungen zur Arbeit der Kinder vorgesehen sind. Dieses Projekt kann zur Verbesserung der Arbeit der Ombudsstellen beitragen, doch es kann eine umfassende Qualifizierung der Ombudsstellen nicht ersetzen. Außerdem bleibt es aufgrund finanzieller und technischer (Zugang zum Internet) Beschränkungen zunächst auf einige thematische Bereiche begrenzt und wird nur in einem Teil der Gemeinden implementiert. Für die Umsetzung des Gesetzes kommt den Ombudsstellen entscheidende Bedeutung zu. Sie haben nicht nur die Aufgabe, Genehmigungen zu erteilen und sich die Beschwerden von Kindern anzuhören, sondern müssten sich, wenn sie das Gesetz ernstnehmen, auch dafür einsetzen, die Bedingungen, unter denen Kinder arbeiten, zu verbessern. Die Mitarbeiter der Ombudsstellen dürften die Kinder nicht nur als Antragsteller mit Bringschuld sehen, sondern müssten den Gesetzesauftrag aktiv wahrnehmen und die Kinder vor Ort aufsuchen und begleiten. Solchen Aufgaben können die Ombudsstellen nur gerecht werden, wenn sie in ausreichendem Maße materiell und personell ausgestattet sind und über qualifiziertes Personal verfügen, das sich in die Situation arbeitender Kinder hineinzuversetzen versteht und sie zu unterstützen bereit ist. Die Reduzierung der kommunalen Sozialhaushalte für 2017 um circa 30% gegenüber dem Vorjahr schränkt die Handlungsmöglichkeiten der Ombudsstellen, die schon bislang mit Fällen von innerfamiliärer Gewalt oder verweigerter Unterhaltszahlung überfordert waren, ein und lässt eine Umsetzung der Artikel zur Kinderarbeit im Kinder- und Jugendgesetz in noch weitere Ferne rücken.

Außerdem müsste gewährleistet werden, dass Kinder und Jugendliche auf die Arbeit der Ombudsstellen Einfluss nehmen können. Bisher ist dies nur in geringem Maße der Fall und hängt von der Bereitschaft des örtlichen Personals ab. Da die Kinder in den Ombudsstellen nicht mit Sitz und Stimme vertreten sind, sind sie darauf angewiesen, gegen die Ablehnung von Anträgen Beschwerde einzulegen, und müssen darauf hoffen, dass die Ombudsstellen ihren Argumenten folgen und die gesetzlich vorgeschriebenen Fristen einhalten. Eine Sicherheit hierfür gibt es nicht. So stellt sich die Frage, wie der Schutz der arbeitenden Kinder gewährleistet werden soll, die keinen Antrag stellen oder deren Antrag abgelehnt wurde. Dies gilt zudem für alle Kinder, die das 10. Lebensjahr noch nicht erreicht haben und deshalb keinen Antrag stellen können.

Neue Perspektiven könnten sich aus den erstmals im Gesetz vorgesehen Kinder- und Jugendkomitees ergeben. Diese Komitees sind bisher zwar in einer beachtlichen Zahl von Gemeinden und in allen Departements entstanden und bestehen seit April 2017 auch auf nationaler Ebene, aber erst wenige Komitees sind in der Lage, nachhaltig und basisbezogen zu arbeiten. Sie selbst bestehen darauf, mehr operative Mittel zu erhalten, um ihr Recht auf Partizipation ausüben zu können. Trotz dieser Schwierigkeiten ist anzuerkennen, dass Bolivien das Land in der Region ist, in dem die Partizipationsrechte der Kinder und Jugendlichen praktiziert und vom Staat ernstgenommen werden. In diesem Sinne ist hervorzuheben, dass an dem ersten Nationalen Kinder- und Jugendkongress, den das Vizeministerium für Chancengleichheit im November 2016 abgehalten hat, um den Kinder- und Jugend-Fünfjahresplan (Plan Quinquenal) zu beschließen, Kinder und Jugendliche aus allen Teilen des Landes teilgenommen haben. Angesichts der unzureichenden Vorbereitung haben die Teilnehmerinnen und Teilnehmer nicht nur eine genauere Diskussion des Regierungsprogramms und bessere finanzielle Absicherung des Plans, sondern auch eine stärkere Einbeziehung und Mitwirkung der organisierten arbeitenden Kinder gefordert. Das Vizeministerium für Chancengleichheit hat diese Forderungen inzwischen aufgegriffen und einen umfassenden Prozess der Information und Konsultation über den Fünfjahresplan mit einer signifikanten Zahl von Kinder- und Jugendkomitees eingeleitet. So fanden im Departement Chuqisaca Konsultationen in 20 von 29 Gemeinden und im Departement Cochabamba in 39 von 47 Gemeinden statt. Diese Konsultationen führten bereits dazu, dass der Plan auf der Basis der Vorschläge umformuliert und vervollständigt wurde. Als Ergebnis ließ sich beim zweiten Nationalen Kinder- und Jugendkongress, der im April 2017 stattfand, beobachten, dass nicht nur die Partizipation der Kinder- und Jugendkomitees wesentlich umfassender und intensiver war, sondern auch der Plan einmütig mit nur einigen wenigen Änderungsvorschlägen angenommen wurde.

In der nächsten Zeit wird es darauf ankommen, wie die Kinder- und Jugendkomitees auf lokaler Ebene gestärkt werden, um auch auf regionaler und nationaler Ebene Einfluss ausüben zu können. Dazu bedarf es einer gesellschaftlichen Entwicklung und letztlich auch entsprechender rechtlicher Regelungen, die den Kindern und Jugendlichen unter 18 Jahren ermöglichen, an politischen Entscheidungen auf allen Ebenen direkt mitzuwirken. Aber es müssen auch die wirtschaftlichen Probleme gelöst werden, die sich mit dem Preisverfall der fossilen Brennstoffe und letztlich mit der Reduktion der sozialen Haushalte in den Gemeinden verschärft haben.

Nicht minder wichtig ist, Arbeits- und Ausbildungsalternativen für Kinder und Jugendliche zu schaffen, die den Kriterien des Kinder- und Jugendgesetzes für „legale“ Arbeit entsprechen und ihnen über den Schulbesuch hinaus bessere Entwicklungsmöglichkeiten bieten, bzw. bestehende Arbeitssituationen im Sinne der Erfüllung der Kinderrechte umzugestalten. Die in dem Gesetz erfolgte Anwendung der Arbeitsnormen auf Kinder und Jugendliche (z.B. Mindestlohn, Arbeitszeiten) und die Schutzgarantien sind ein erster Schritt. Aber die „abolitionistische“ Logik, die eine Lösung in Verboten sucht und letztlich auf die Abschaffung „der Kinderarbeit“ zielt, ist aus dem Gesetz nicht verschwunden. Sie wird dort als Notlösung beibehalten, wo eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen nicht vorstellbar oder durchsetzbar erscheint. Um Lösungen im Sinne der arbeitenden Kinder zu finden, muss jedoch auch im positiven Sinn eine Kindheit vorgestellt und ermöglicht werden, die menschenwürdige Arbeit auch für Kinder als dauerhafte Möglichkeit vorsieht. Erst dann wäre das Gesetz mehr als eine pragmatische Notlösung, um Kindern und ihren Familien vorübergehend die Bewältigung der Armut zu erleichtern. Das Gesetz enthält zwar das Versprechen und fordert dazu heraus, den Menschen, die in Bolivien noch immer in großer Armut leben müssen, ein würdiges und befriedigendes Leben zu ermöglichen, aber die arbeitenden Kinder müssten hierbei auch als aktive Subjekte einbezogen und ihre Organisationen müssten als „Mittler“ anerkannt werden.

Das Gesetz ist ein politischer Kompromiss, der gegen viele Widerstände – auch in der Regierung, bei Abgeordneten und in der Öffentlichkeit – erkämpft werden musste. Ohne den beharrlichen Druck und die Überzeugungsarbeit der Organisation der arbeitenden Kinder und Jugendlichen Boliviens (UNATSBO) wäre er vermutlich nicht zustande gekommen. Aus Stellungnahmen der UNATSBO, über die ProNATs berichtet hat, und aus Gesprächen, die wir vor Ort mit Kindern und Jugendlichen führen konnten, geht denn auch hervor, dass sich die Kinder erstmals als arbeitende Kinder respektiert sehen und sich von dem Gesetz einen besseren Schutz bei der Arbeit, ein Ende der Diskriminierung und eine Verbesserung ihrer Lebenssituation erhoffen. Aber erst wenn das Gesetz über Teilprojekte hinaus in umfassender Weise umgesetzt wird, kann sich erweisen, inwieweit es den arbeitenden Kindern tatsächlich nutzt. Hierfür wären auch genauere Untersuchungen erforderlich. Dabei ist sicher zu bedenken, dass es sich bei diesem ebenso wie bei anderen Gesetzen immer um einen formalen Rahmen handelt, der nur Leben gewinnt, wenn er aktiv in Anspruch genommen wird.

Die besondere Bedeutung des Gesetzes – auch für andere Länder – liegt darin, dass es die arbeitenden Kinder nicht – wie bisher üblich – nur als „Sozialfälle“ oder Objekte von Schutzmaßnahmen betrachtet, sondern als soziale Subjekte anerkennt, die zu den notwendigen gesellschaftlichen Veränderungen aktiv beitragen können. Diese werden freilich nur in dem Maße gelingen, wie sich das Land auch aus der internationalen wirtschaftlichen Abhängigkeit befreit sowie Wirtschaftsformen und Arbeitsverhältnisse hervorbringt, die den in der Verfassung verankerten Prinzipien des „guten Lebens“ (Vivir Bien) entsprechen.

Eine ausführliche Darstellung des Gesetzes und der nachfolgenden Auseinandersetzungen finden Sie in der folgenden pdf-Datei.

Aktualisiert: 30.04.2017